河南高院“府院联动”

　　推进行政争议实质化解的探索与思考

　　党的二十大报告指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”为更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推动法治河南、法治政府、法治社会一体建设，河南省高级人民法院在省委坚强领导、省政府有力支持下，着力通过“府院联动”机制推进行政争议实质化解，取得明显成效。

　　“府院联动”机制的内涵及应用现状

　　“府院联动”机制，是指近年来全国各地不断加强政府与法院之间的协作联动，实现行政与司法良性互动的一种工作模式。随着法治政府建设的扎实推进，“府院联动”在很多领域都成为了高频词汇，吉林、安徽、河南等省份目前已相继建立省级的府院联动工作机制。实践中，“府院联动”已广泛应用在诉源治理、执行攻坚、破产重整、信息共享等领域，在防控社会风险、化解矛盾纠纷、推动依法行政、严格公正司法、维护社会和谐稳定等方面取得突破性进展。

　　在2022年河南省委办公厅、省政府办公厅印发《〈关于进一步加强和支持行政审判工作的意见〉的通知》（豫办〔2022〕21号）中，对“加强府院联动”工作提出了“加强行政执法、行政复议工作与人民法院行政审判工作的对接，形成衔接顺畅、信息共享的良性互动机制。定期与人民法院就重点领域的行政执法问题、行政复议疑难问题等进行研讨，统一行政执法、行政复议和行政审判标准，保证法律统一实施。建立人民法院意见建议反馈制度，对人民法院行政案件年度报告、司法建议认真研究、及时反馈。主动承担实质性化解行政争议的主体责任，与人民法院共同构建行政争议实质性化解平台，对征收拆迁、涉灾涉疫等领域中重大、敏感、复杂纠纷，采取有力措施，依法妥善化解。对案件审理中和案件审结后有信访隐患的，要认 真排查、及时研判、有效处置”的具体要求。

　　推进行政争议实质化解的河南经验

　　（一）省政府建立机制，大力支持行政审判

　　2021年9月，河南省政府下发《行政机关负责人出庭应诉工作规定》；2022年8月，省长王凯亲自部署并主持召开省府院联席会议，常务副省长、分管副省长、高院院长，以及河南高院、省直30余家行政机关的负责人参加会议。会议将涉党政机关执行、负责人出庭应诉率低等，纳入省政府推动解决的问题清单，并建立以省长为总召集人的工作机制，这在河南法治政府建设史上具有标志意义。

　　在省政府示范带动下，截至2022年底，河南全省所有市县均建立了府院联动工作机制。全省390起涉党政机关应金钱给付的生效判决，381件已主动履行，到位金额3.68亿元，其余9件已达成和解并纳入财政预算；612件征拆赔偿判决行政机关均已自觉履行，履行金额 9260.21万元；责令行政机关作出行政行为的356件案件 全部执行到位，此类案件已形成“零强制”的良性循环。

　　特别值得说明的是，2022年度，河南全省行政机关负责人出庭应诉率达到81.96%，同比上升24.36%，一审行政机关负责人出庭应诉案件共上诉4509件，占比49.48%，较全省一审行政案件上诉率52.07% 低近3个百分点，二审行政机关负责人出庭应诉案件共申请再审707件，占比20.09%，大幅低于全省二审行政案件申请再审率34.02%。究其原因，一方面是行政机关负责人与涉诉群众当面沟通，增进干群关系，有利于及时消解矛盾隔阂，另一方面通过出庭应诉这一形式，督促行政机关负责人深入了解案情，积极准备应诉，促进矛盾纠纷得到实质性化解。

　　（二）法院积极助推行政机关规范执法行为，提升执法水平

　　1. 配合行政机关针对败诉率高的行政领域开展专项整治与提升活动。河南省各级法院建立与当地行政机关的对接沟通机制，分析通报败诉率较高的行政领域中存在的突出问题，通过组织召开行政诉讼案件研判会、败诉情况及对策分析会等形式，助推行政机关提高执法水平，增强依法行政能力。

　　2. 建立行政案件审判情况定期反馈机制。河南高院定期向省政府通报全省行政机关败诉案件情况、生效裁判执行、司法建议落实等情况。全省各级法院定期发布行政审判白皮书，通报行政机关的应诉情况，以及在案件审理中发现的行政执法情况和问题。对审理中发现的程序或实体违法、适用法律错误或显失公正的具体行政行为，提出针对性司法建议，大量矛盾在诉前、诉中化解，也减少了诉后类似纠纷再次发生。

　　（三）依法审慎办理行政案件

　　1. 正确处理监督行政机关依法履职和支持行政机关依法行政的关系。行政行为确实重大明显违法需要撤销或确认无效的，坚决予以纠正。在处理涉耕地保护、征收拆迁、基础设施建设、生态环境保护、抗疫防灾等涉及保障经济社会发展大局的行政案件时，注重保护公民、法人或其他组织合法权益与维护社会公共利益之间的平衡。

　　2. 注重行政争议的实质性化解。对行政赔偿、补偿类案件，行政协议类案件以及行政机关行使法律、法规 规定的自由裁量权的案件，加大调解力度，力争从根本上解决纠纷。对请求履行法定职责类案件，经审查行政机关确应履行的，尽量与行政机关沟通协调在诉中及时 履行，争取调解结案，避免判决后因行政机关的执行行为产生新的诉讼。

　　3. 大力推进全过程实质化解行政争议工作。通过行政争议实质性化解平台、社会调解等平台或方式，尽量在诉前化解行政争议。审理环节树立穿透性思维，关注和研判当事人的根本诉求和目的，及时与行政机关沟通以帮助解决当事人的实际困难和问题，争取调解结案。落实院庭长办案常态化制度，充分发挥院庭长业务能力强和协调能力强的优势，促进行政争议实质性解决。推动落实示范性诉讼制度，通过发挥个案裁判的示范引导作用，妥善处理群体纠纷，减少后续可能产生的行政争议。同时，加强与行政机关沟通协调，敦促行政机关执行到位。

　　有待进一步加强的工作及思考

　　据 2022 年度司法统计数据显示，在“府院联动”的有力推进下，河南全省新收一审行政诉讼案件16264件，同比减少25%，多地征地拆迁、养老保险支付等群体性诉讼高发领域实现“零诉讼”；平均审理时长63.3天， 调撤率同比提高3个百分点，上诉率同比降低4.18个百分点，群众更加相信法院，自觉服从判决。在最高人民法院组织召开的第六次全国行政审判工作会议上，河南府院联动工作受到肯定并向全国推广，焦作常态化府院联动机制被中央全面依法治国委员会办公室命名为第二批全国法治政府建设示范项目，郑州中原区“和顺中原”经验被广泛报道。

　　河南法院“府院联动”的实践证明，这一机制不仅有利于促进行政争议化解在源头、化解在基层、化解在前端，有利于统一执法与司法的判断标准，促进行政执法和行政审判水平共同提升，更有利于融合行政资源，将实质化解工作贯穿于行政案件立案、审理、执行全过程，实现案结事了人和、减少社会矛盾的目标，让人民群众感受到公平正义就在身边。

　　（一）当前存在的问题

　　目前，河南省“府院联动”工作还有很多方面有待进一步加强。一是行政复议化解行政争议主渠道作用尚未充分发挥，群众遇到行政纠纷后的首选往往不是申请行政复议，仍有较大体量的行政诉讼直接涌入法院；二是行政机关负责人出庭应诉的制度效能有待进一步提升；三是省级和县、区级的联动机制目前开展较好，但在地市层级的府院联动作用发挥仍然不够，如郑州市中原区“和顺中原” 模式多元化解行政纠纷、焦作市解放区“宣判听证”有效降低案件上诉率等好经验尚未能较大范围推广；四是针对行政机关工作人员的法治教育宣传还有待加强，部分地区未能严格按照河南省2019年出台《关于推动国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的意见》，落实全省国家工作人员每年旁听案件庭审不少于一次的要求。

　　（二）加强改进相关工作的思考

　　1. 助推行政复议化解行政争议的主渠道作用。突出行政争议前端化解，协调引导当事人先行申请行政复议。对形成行政争议但未经行政机关处理或未申请行政复议、行政裁决的，在立案阶段积极引导起诉人申请由作出行政行为的行政机关或者有关部门先行处理、申请行政复 议或行政裁决，并在重大疑难问题上为行政复议机关提供咨询意见。

　　2. 通过府院联动机制强化对行政机关负责人出庭应诉相关工作的考核督察，推动形成“要我出庭”到“我要出庭”的行动自觉。通过上级行政机关强化考核结果运用和奖惩机制等方式，督促提升行政机关正职负责人在重大案件中出庭应诉比例，充分发挥一把手出庭化解行政争议的“关键人”作用，促进纠纷实质性化解。

　　3. 加强府院常态化沟通交流，避免出现“中梗阻”问题。各级法院加强与行政机关业务上的沟通交流，通过召开座谈会、专题讲座、联合培训等方式，及时了解行政执法动态，学习行政管理领域的专业知识和行政执法最新要求，就行政执法和审判实践中遇到的重大疑难复杂问题共同探讨解决，促进行政执法与司法标准统一，对地方的先进经验及时推广转化。

　　4. 加强宣传引导，助推提升法治意识。以落实国家工作人员旁听庭审活动制度为契机，结合河南法院“邀请群众旁听庭审”活动，广泛邀请人大代表、政协委员、行政机关工作人员、社会公众参与旁听，充分发挥行政审判庭审法治教育功能。